Наше не саме самоврядування

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування
Стаття 7 Конституції України

Упродовж усієї історії людства, громади та їх життя передували формуванню держав, і їх набутий досвід не просто давав поштовх державності на відповідній території, але й залишав за ними цілком справедливе право власного існування у межах цієї держави.

І саме тому місцеве самоврядування визнається світовою спільнотою загальною, виробленою віками співіснування цінністю, яка є однією з головних підвалин будь-якого демократичного ладу, а право громадян на участь в управлінні державними справами є одним з основних демократичних принципів.

І це право, говориться у преамбулі Європейської хартії місцевого самоврядування, найбільш безпосередньо може здійснюватися саме на місцевому рівні.

Дещо перефразувавши положення цієї Хартії, можна стверджувати: місцеве самоврядування є стовбуром дерева – того самого дерева влади, де гілками є законодавча, виконавча та судові державні влади.

І саме по тому, як ведуться ці гілки на тому стовбурі, в цілому й визначається життя дерева, зміст та суть якого є народ – в особі кожного громадянина, який представляє всю спільноту, починаючи з родини і далі збираючись у громаду, яка закладає і живить собою зміст поняття «народ».

До визначення: право, спроможність та обов’язок

За визначенням у Конституції місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Тим часом Європейська хартія місцевого самоврядування, ратифікована Україною через рік після прийняття Конституції, визначає самоврядування як «право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення».

А у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (1985) до звичного вже права на самоврядування додається не просто спроможність, а обов’язок місцевих органів влади регулювати і вести державні справи під свою особисту відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Чи є різниця між просто правом, правом і спроможністю те право здійснювати та правом і обов’язком його реалізовувати?

Про це добре би спитати в авторів Конституції, які не стали гадати над особливістю таких поєднань, а взяли для визначення поняття місцевого самоврядування з Європейської хартії лише частину її визначення – право на це громади, зігнорувавши спроможність на здійснення громадою цього права.

Право можна мати і ним не користуватися з різних причин, зокрема через банальну неспроможність до цього. А тим більше, коли ніхто й ніщо до того не зобов’язує.

Самоврядування за визначенням по-радянськи

Як не дивно, але набагато точніше і ближче до суті за Хартією було поняття самоврядування, визначене законом Української РСР, що був прийнятий тодішньою Верховною Радою за 9 місяців до проголошення Україною своєї незалежності. Власне, коли Хартія вже діяла більше п’яти років:

«Місцеве самоврядування в Україні – це територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази».

Тут, як бачимо, ніяких питань – і право на самоврядування, і спроможність те право використати, яка гарантуються державою, і навіть обов’язок.

Хоча суть радянського самоврядування однозначно зазначалась в Основному Законі Української РСР як державна влада на місцях.

Дуже суттєвим, до речі, якщо не провідним за змістом, тут є дещо прихований сучасними концепціями радянський додаток – власна фінансово-економічна база. Що й передбачає ту саму забуту Конституцією спроможність, а заодно й зобов’язує витрачати кошти на самоврядування.

Рада козацька чи радянська?

Європейська хартія залишає за країнами – її учасниками – право вільно розпоряджатися назвою органів самоврядування. Переважна більшість країн використовують загальну назву місцевих самоврядних формувань як муніципальний орган, якому іноді надається власна національна назва.

В Україні залишилися ради – починаючи із сільських, селищних, міських, районних та обласних рад і закінчуючи радянською назвою парламенту держави Україна – Верховною Радою України.

Та ж таки Росія, яка, власне, і є родоначальницею закріплення рад як влади на місцях («Вся власть советам!»), у своїй Конституції відмовилася від цього терміну для органів місцевого самоврядування, ніяк не обізвавши їх у тексті Основного Закону, залишивши безумовно справедливе право за самими громадами визначатися із назвою своїх органів самоврядування з урахуванням місцевих та історичних традицій.

В Україні – місцеві ради, а парламент – Верховна Рада України.

Чи це козацькі ради ностальгійного козацького місцевого самоврядування вітчизняної історії чи це звичні недавні ради, яким червоним революційним гаслом звелено бути державною владою на місцях?

Можливо, автори Конституції, беручи до вживання термін «рада», й мали на увазі саме козацькі ради, а тепер лишень гадається, що від них залишилось у новітніх радах наших.

Якби ж це були козацькі ради…

Перекошена самостійність

Надзвичайно прикрим, з точки зору ідеї та змісту самоврядування для його нинішніх стосунків із центральною владою, є не лише фактичне заміщення самоврядування «державною владою на місцях» – органами виконавчої влади через державні адміністрації і регіональні управління міністерств та інших органів центральної влади, але й пряме втручання Верховної Ради у формування органів місцевого самоврядування шляхом здійснення, а заодно й нездійснення, її повноважень на призначення місцевих виборів.

На якій підставі так принижена участь виконавчих комітетів районних та обласних рад? Чому розпорядниками місцевих бюджетів фактично є голови державних адміністрацій, а головними споживачами цих коштів є підпорядковані держадміністраціям управління?

На якій підставі саме Верховна Рада має надавати згоду на проведення чергових та позачергових виборів органів місцевого самоврядування?

Хіба само-врядування за своїм змістом не означає його самостійну здатність оновлюватися – ту саму спроможність, про яку говориться у Європейській хартії самоврядування?

Хіба самі місцеві ради не здатні відповідно до закону у встановлені строки самі призначати собі чергові чи позачергові вибори?

І що це за гарантоване Конституцією місцеве самоврядування на тлі подій з виборами Київької міської ради та голови столиці?

Нарешті, яке це незалежне само-врядування, якщо в обласних радах засідають голови обласних та районних державних адміністрацій?

Районні та обласні ради як окремі представництва

Районні та обласні ради за своєю суттю не є об’єднанням сільських, селищних та міських громад, що входять до цих територій, а окремим представництвом населення відповідних територій, яке формується прямими до них виборами.

А, може, доцільніше обирати прямими виборами лише сільські, селищні та міські ради, а самі ці первинні органи місцевого самоврядування нехай формують районні та обласну органи об’єднання громад без загальних виборів, а виборами чи призначенням у радах за квотою представництва у межах території району та області?

Який зміст у нинішній структурі місцевого самоврядування, яка фактично не має прямої пов’язаної залежності, а загалом і факту об’єднання, а створює структуру незалежних один від одного органів місцевого самоврядування?

Територія і самоврядування

Якоюсь замовченою при обговоренні питань самоврядування, а тому ніби сторонньою є тема адміністративного поділу території України, від якого, насправді, й залежить ефективність загальнодержавної структури розбудови вітчизняного самоврядування.

Як бути з районами і областями, накраяними в радянські часи для зручного партійного управління – можливо, на ті часи достатньо ефективного, однак не притаманного культурно-історичному поділу українських земель?

І чому територіальні інтереси громад представляють і районні ради, і ради обласні? Може, досить одного об’єднання? Як це є у переважній більшості країн?

Наскільки ефективним є поділ муніципального майна, зокрема й бюджетів, за територіальними ознаками?

Вже ніби бралися

Безперечно, творці вітчизняної Конституції, озброєні концепціями самоврядування Європейської хартії, розуміли недосконалість просто задекларованого права місцевого самоврядування самостійно вирішувати всі питання місцевого значення.

Основна проблема полягає в тому, як бути з «державною владою на місцях«, що за інерцією з минулих часів залишилася в свідомості як своєрідне радянське самоврядування з наданням державних функцій виконавчим комітетам рад під пильним контролем партії.

А хіба нинішня система державних адміністрацій не є копією попереднього «натхненника й організатора усіх наших перемог»?

І що це за самоврядування, якщо у дійсності воно «безвладне», а «виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації» (стаття 118 Конституції)?

І чи справедливо здійснювати цю владу на місцях без участі самої громади як «народу на місцях», якщо виключно народ є єдиним джерелом влади?

І в проекті винесеної на обговорення Конституції, і в чинному її тексті тими, хто наглядав за авторами Основного закону, настирно просувалася ідея обов’язкової повсюдної присутності центральної влади – то через якісь управи, то через державні адміністрації.

Про реформу самоврядування йшлося ще у забракованому три роки тому Конституційним Судом законі про грудневі 2004 року зміни до Конституції.

Саме у прикінцевих та перехідних положеннях цього закону й було сказано, що Верховна Рада до 1 вересня 2005 року має підготувати і прийняти закон про внесення змін до Конституції, що стосуються вдосконалення системи місцевого самоврядування.

За відведений 9-місячний строк тодішній парламент спромігся внести лиш незначні «косметичні» зміни до самого закону про місцеве самоврядування, уточнивши його в деяких питаннях служби в органах місцевого самоврядування.

На обіцяне справжнє (конституційне) «вдосконалення системи самоврядування» сил Верховній Раді забракло.

Потрібні зміни радикальні

Отже, без радикальних змін у стосунках між центральною владою та владою на місцях у бік по-справжньому самостійного врядування реформи самоврядування, про яку так багато та скрізь говорять представники нинішньої влади, як і настирно говорила про це влада попередня, – не буде.

Буде черговий косметичний ремонт на рівні «уточнення повноважень» та все того ж таки лукавого способу використання загальнодержавної казни, зібраної з податків та зборів по всій країні, і подальший її розподіл (переважно політичний) між місцевими бюджетами. Між тими, хто слухняно й зсипав своє добро в загальну казну без усякої політики.

Як бути? – почнімо з простого

Давайте почнемо зі справжнього, без усякого лукавства, розподілу державної влади і самоврядування як влади на місцях: заборонимо представникам виконавчої влади обиратися до органів місцевого самоврядування.

А ще позбавимо Верховну Раду права призначати вибори органів місцевого самоврядування і віддамо це право самим громадам.

Нагальними є питання територіального конкретного договірного розподілу повноважень за оновленою бюджетною політикою між органами місцевого самоврядування і їх територіальними об’єднаннями та центральною владою, як це встановлено Конституцією для АР Крим, та розмито записано в ній для областей і районів.

Давайте дамо волю народові, який дійсно проживає «на місцях».

Нарешті – про самоврядування свідоме

Українці – якісь або закрай обережні, або геть необачні, коли постає звичайне буденне питання особистої участі в житті громади.

З одного боку «моя хата скраю», з іншого – «гуртом і батька легше бити».

Допоки не прийде ясність розуміння, що самоврядування справді є владою народу на місцях, а тому пора діяти і бути тією владою, тобто стати спроможними, – доти такі поважні три гілки влади будуть собі «хитатися поза стовбуром як їм хочеться» та лукаво гратися на вітрах часу в єдину «владу від народу і для народу», опираючись на покірний стовбур.

Сергій Каденюк для УП