Система місцевого самоврядування та його принципи

Місцеве самоврядування являє собою відповідну систему, яка функціонує на конституційно-правових засадах.

Система місцевого самоврядування — це сукупність органів та різноманітних організаційних форм, за допомогою яких відповідна територіальна громада або її складові частини вирішують питання місцевого значення, здійснюють завдання та функції місцевого само­врядування.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить: а) територіальну грома­ду; б) сільську, селищну, міську ради; в) сільського, селищного, місь­кого голову; г) виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; ґ) районні в місті ради, які створюються в містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради; д) район­ні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; е) органи самоорганізації населення.

Територіальна громада — основний суб’єкт місцевого самовря­дування. До неї входять жителі села (кількох сіл), селища, міста. Це випливає із чинного законодавства. Так, відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є тери­торіальна громада села, селища, міста (п. 1 ст. 6), яку становлять жи­телі, що постійно проживають у межах села, селища, міста, що є само­стійними адміністративно-територіальними одиницями, або добро­вільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністра­тивний центр (ч. 1 ст. 1). Слід наголосити на тому, що територіальні громади сусідніх сіл можуть об’єднуватися в одну територіальну гро­маду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. При цьому добровільне об’єднання цих громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Вихід зі складу сільської громади також здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади (п. 4 ст. 6 Закону).

До органів місцевого самоврядування належать сільські, селищ­ні, міські ради, що складаються з депутатів, які обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голо­сування. Районні і обласні ради представляють спільні інтереси тери­торіальних громад сіл, селищ, міст. Світова практика свідчить про те, що саме виборні органи місцевого самоврядування є основними носі­ями повноважень щодо самоврядування, головною формою самоорга­нізації територіальних громад.

Сільські, селищні та міські ради можуть мати свої виконавчі орга­ни. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого ви­борчого права шляхом таємного голосування обирають відповідно сільського, селищного, міського голів, які очолюють виконавчий орган ради і головують на її засіданнях. Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом. На рівні областей і районів перед­бачається створення не виконавчих органів, а виконавчого апарату відповідної ради. Голова районної ради та голова обласної ради оби­раються відповідною радою і очолюють виконавчий апарат ради. Функції виконавчих органів районних і обласних рад, як це випливає зі ст. 118 Конституції України, виконують відповідні державні адміні­страції, яким делегуються ці повноваження.

Здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі має визначатися окремими законами. Це пояснюється тим, що ці міста, відповідно до ст. 133 Конституції, мають спеціальний правовий статус. У них, на відміну від інших міст України, згідно зі ст. 118 Конституції, функціонують відповідні державні адміністрації. Це, безумовно, впливає на специфіку місцевого самоврядування в них. На сьогодні поки що при­йнято лише Закон «Про столицю України — місто-герой Київ».

Територіальна громада за обсягом правоздатності і дієздатності своїх членів є неоднорідною, оскільки її становлять жителі населено­го пункту з різним правовим статусом (громадяни України, іноземці, особи без громадянства). Громадяни України, які досягли 18-річного віку і є дієздатними, являють собою активних суб’єктів права на участь у здійсненні місцевого самоврядування. Вони мають право обирати органи і посадових осіб місцевого самоврядування, бути обраними або призначеними до органів місцевого самоврядування чи їх посадовими особами, брати участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем проживання та користуватися іншими передбаченими Консти­туцією і законами України та статутами територіальних громад права­ми на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Право членів територіальної громади брати участь у здійсненні місцевого самоврядування реалізується в таких формах: місцеві рефе­рендуми; вибори депутатів місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибори); загальні збори громадян за місцем проживання; колективні та індивідуальні звернення; громадські слухання; місцеві ініціативи; участь у роботі органів місцевого самоврядування та робота на виборних посадах міського самоврядування; інші форми, які не заборонені законом.

Важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади є прийняття нею рішень із питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом проведення місцевого референ­думу. Рішення, які приймаються місцевими референдумами, є обов’яз­ковими до виконання і мають вищу юридичну силу порівняно з рішен­нями рад, їх виконавчих органів та посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Однією з форм безпосереднього волевиявлення територіальної громади, згідно зі ст. 8 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», є загальні збори громадян. Ці збори проводяться за місцем їх про­живання, у межах окремих частин сіл, селищ, міст як адміністративно- територіальних одиниць (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів). Такі збори громадян є формою участі окремих груп членів територі­альної громади в обговоренні та вирішенні питань, що належать до відання місцевого самоврядування. Ті рішення загальних зборів з пи­тань місцевого самоврядування, які стосуються суто внутрішніх питань самоорганізації територіальної громади і їх членів, є обов’язковими для виконання органами територіальної самоорганізації населення, окремими членами територіальної громади. На загальних зборах гро­мадян можуть бути прийняті рішення, у яких містяться звернення чи пропозиції до відповідних рад та їх виконавчих органів, їх посадових осіб, керівників підприємств, організацій, установ. Такі рішення від­повідними суб’єктами мають бути розглянуті в установлені законом терміни.

Новими формами участі окремих членів територіальної громади в обговоренні і вирішенні питань місцевого самоврядування, що зна­йшли своє закріплення в законі про місцеве самоврядування (ст. 9, 13), є місцеві ініціативи та громадські слухання. Право територіальної громади проводити громадські слухання — це право зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого само­врядування, під час яких члени територіальної громади можуть за­слуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо пи­тань місцевого значення, що належать до відання місцевого самовря­дування. Громадські слухання повинні проводитися не рідше одного разу на рік. Місцеві ініціативи означають, що члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-яке питання, що віднесене до відання місцевого само­врядування. Порядок внесення такої ініціативи на розгляд міської ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.

Система місцевого самоврядування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування не вичерпується. Як окремі її елементи Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» називає також сільського, селищного, міського голову, а також органи самоорганізації населення. Що ж стосується міст з районним поділом, то там за рішен­ням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюва­тися районні в містах ради, які мають свої виконавчі органи (ст. 5). Згідно з ч. 5 ст. 140 Конституції України, питання організації управ­ління районами в містах належать до компетенції міських рад.

Одним із елементів міського самоврядування є органи самоорга­нізації населення. Відповідно до ч. 6 ст. 140 Конституції України, сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жите­лів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи само­організації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фі­нансів, майна.

Право територіальної громади забезпечується правом громадян України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. 3 За­кону «Про місцеве самоврядування в Україні», громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за на­лежністю до відповідних територіальних громад. Конституція гарантує громадянам України права: обирати і бути обраними до органів місце­вого самоврядування, брати участь у місцевих референдумах, рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування, направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто зверта­тися до органів і посадових осіб місцевого самоврядування. У всьому цьому яскраво відбивається демократичний потенціал місцевого само­врядування.

Місцеве самоврядування функціонує на основі відповідних загаль­них принципів. Вони є не тільки основоположними засадами, ідеями, що лежать в основі організації і діяльності місцевого самоврядування і його органів. Вони звернені й до органів державної влади, які не мають права порушувати ці принципи. Місцеве самоврядування як інститут публічної влади виникає, формується і реалізує свої функції «в системі координат» усіх існуючих владних відносин в Україні.

Загальні принципи організації місцевого самоврядування в Україні — це закріплені в Конституції України і Законі «Про міс­цеве самоврядування в Україні» засади, що визначають демократичну організацію місцевого самоврядування як інституту публічної влади, дотримання яких є обов’язковим для органів державної влади, насе­лення, інших суб’єктів права.

Згідно зі ст. 4 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування в нашій державі здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місце­вих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законом; підзвітності та відповідальності перед територіальними гро­мадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самовряду­вання. Ці загальні принципи утворюють «правовий каркас» демократич­ної концепції місцевого самоврядування, яка базується на забезпеченні рівного права громадян на місцеве самоврядування. У своїй сукупності вищезазначені принципи відображають сутність місцевого самовряду­вання як своєрідної форми організації публічної влади.

Крім визначених у ст. 4 Закону «Про місцеве самоврядування в Укра­їні» принципів, є також і інші принципи, на яких базується місцеве самоврядування. До таких відносять: конституційно-правове визнання місцевого самоврядування як особливої форми публічної влади (стат­ті 5, 7 Конституції України); гарантованість державою права громадян на місцеве самоврядування; врахування думки населення при визна­ченні і зміні меж територій муніципальних утворень; поєднання пред­ставницької демократії з формами прямого волевиявлення громадян (місцевий референдум, збори, сходи); стабільність статусу місцевого самоврядування як складової засад конституційного ладу України тощо. Принципи місцевого самоврядування, що знайшли своє закріп­лення в конституційному законодавстві України, відповідають між­народним стандартам, зокрема Європейській хартії місцевого само­врядування. Водночас слід враховувати, що Закон «Про місцеве само­врядування в Україні» вступив у дію на стадії формування інституту місцевого самоврядування, і відповідно в ньому принципи викладені більш детально. Крім того, Європейська хартія була розроблена і отри­мала статус міжнародної конвенції в умовах давно сформованих систем місцевого самоврядування в державах Європи.