Матеріально-фінансова база місцевого самоврядування

Економічною основою місцевого самоврядування є муніципальна власність, місцеві фінанси, майно, що перебувають у державній влас­ності й передані в управління органам місцевого самоврядування, а також інша власність, яка має задовольняти потреби населення му­ніципального утворення.

Реальність місцевого самоврядування визна­чається передусім матеріальними і фінансовими ресурсами, якими розпоряджається територіальна громада та які в сукупності становлять матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування.

Конституція України (ст. 142) до матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування відносить рухоме та нерухоме майно, до­ходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних, обласних рад.

Провідне місце у структурі матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування посідає комунальна власність. Поняття комунальної власності вперше на законодавчому рівні було введено Законом України «Про власність» від 7 лютого 1991 р., і на той час комунальна власність (або, відповідно до Закону, — власність адміністративно-територіальних одиниць) розглядалась як різновид державної власності (ст. 31 Закону). Конституція України 1996 року визначає комунальну власність як самостійну форму власності, суб’єктом якої є територіальні громади села (кількох сіл у разі добро­вільного об’єднання в сільську громаду їх жителів), селища, міста, району в місті. У частині 2 ст. 142 Конституції України встановлено: «Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на до­говірних засадах об’єкти комунальної власності». У статті 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» дається таке визначення: «Право комунальної власності — право територіальної громади воло­діти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і у своїх інтересах майном, що належить їй, як безпо­середньо, так і через органи місцевого самоврядування».

Згідно із Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», до скла­ду комунальної власності входить нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частка в майні підприємств, місцеві енергетичні системи, гро­мадський транспорт, системи зв’язку та інформації, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування, майно, передане в комунальну власність іншими суб’єктами власності на будь-яке інше майно, рухомі та нерухомі об’єкти, які на праві влас­ності належать територіальним громадам, а також кошти, отримані від відчуження об’єктів права комунальної власності (ст. 60). Конституцій­не закріплення права власності територіальних громад на матеріальні і фінансові є запорукою розвитку і гарантією реального забезпечення їх права самостійно, в межах Конституції України і законів, реалізовувати інтереси населення відповідних територій.

Суттєвим конституційним положенням є норма, згідно з якою дер­жава бере участь у формуванні бюджетів місцевого самоврядування, фінансово його підтримує. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли в результаті рішень органів державної влади, компенсу­ються державою (ч. 3 ст. 142). Це конституційне положення повною мірою відповідає Всесвітній декларації місцевого самоврядування та Європейській хартії місцевого самоврядування, які передбачають ва­гомі гарантії фінансової та матеріальної самостійності органів місце­вого самоврядування при здійсненні своїх повноважень.

Місцевий бюджет має дохідну та видаткову частини. Доходи міс­цевих бюджетів мають бути достатніми для ефективного здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування.

Критерієм для визначення мінімальних розмірів місцевих бюджетів є нормативи бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного розвитку від­повідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, установлених законом. У статті 63 Закону «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні» встановлено, що доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених Законом джерел та закріплених у вста­новленому порядку загальнодержавних податків, зборів та інших за­гальнодержавних платежів. Законом передбачено право органів місце­вого самоврядування мати позабюджетні цільові (в тому числі валют­ні) кошти. Ці органи можуть у межах, визначених законодавством, створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи. Вони мають право також встановлювати місцеві податки і збори.

Фінансова допомога місцевому самоврядуванню з боку держави може здійснюватися у формі дотації або субвенції.

Дотації — це кошти, які передаються до місцевого бюджету з державного бюджету в разі, коли коштів, що надходять із власних джерел, і закріплених доходів недостатньо для формування мінімаль­ного розміру місцевого бюджету.

Використання дотацій не має цільового призначення, вони виді­ляються державою на безвідплатній та безповоротній основі.

Субвенції — це кошти, які виділяються з державного бюджету на певний термін для фінансування конкретних програм з метою соціально-економічного вирівнювання відповідних територій.

Визначено, що кошти державного бюджету, які передаються у ви­гляді дотацій, субвенцій, розподіляються обласними радами між ра­йонними бюджетами, міст обласного значення в розмірах, необхідних для формування дохідних частин, не нижче мінімальних розмірів міс­цевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад. Кошти обласного бюджету, передані державою у вигляді до­тацій, субвенцій, зараховуються до районних бюджетів і розподіляють­ся районними радами між місцевими бюджетами.

Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповід­них місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання.

У статті 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» визна­чені права органів місцевого самоврядування щодо здійснення права власності, зокрема об’єктів комунальної власності. Ці органи володі­ють, користуються та розпоряджаються об’єктами права комунальної власності, в тому числі виконують всі майнові операції, можуть пере­давати об’єкти комунальної власності в постійне або тимчасове кори­стування юридичним і фізичним особам, здавати їх в оренду, продава­ти і купувати. Закон чітко визначає обов’язкову умову, згідно з якою майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядуван­ня з об’єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічну основу місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню.

Конституцією України передбачено судовий захист прав органів місцевого самоврядування, зокрема їх майнових прав. Крім того, у п. 8 ст. 60 Закону конкретно встановлено, що право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з пра­вами власності інших суб’єктів. Об’єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені в територіальних громад і передані іншим суб’єктам права власності без згоди територіальної громади або рішен­ня ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, перед­бачених законом.

Місцевий бюджет. Фінансові ресурси територіальної громади за своєю структурою включають: кошти місцевого бюджету; позабюджет­ні кошти місцевого самоврядування; кошти комунальних підприємств.

Органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, райо­нах у місті (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні бюджети згідно з чинним законодавством Укра­їни. Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюдже­ти, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабіль­ній основі Законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюдже­тів. Закон забороняє втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів, за винятком випадків, прямо передбачених у законодавстві. Це є суттєвою гарантією здій­снення органами місцевого самоврядування повноважень у бюджетній і фінансовій сферах.